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日本「久保田震撼」:105人死于石绵相关疾病,集体求偿控告国

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日本泉南诉讼的始末与意义久保田震撼

日本泉南地区位于大阪府境内,从二十世纪初(明治末期)开始发展石绵纺织业,并持续将近百年。在极盛时期,整个泉南地区和邻近的阪南地区有高达两百家石绵相关工厂,石绵纺织品的产量占当时日本全国产量的七到八成。石绵纺织品具有耐火、耐热、重量轻和便宜等特性,被广泛用于造船、钢铁、汽车、机械运输等行业,为日本工业发展提供重要贡献。

然而,早在第二次世界大战前,泉南地区开始有许多劳工陆续发生石绵肺与肺癌等病症。依据1937年内务省保险院实施的调查结果,泉南地区一般民众罹患石绵肺的比率为12%,工作三年以上的劳工为30%,工作二十年以上的劳工则有100%,显示此一时期泉南地区即有严重的石绵相关灾害,而负责实施调查的川助医师当时亦提出建言,建议政府应立即拟定政策因应并作具体预防。

又依据1988年岸和田市劳动基準监督署资料,泉南地区因石绵而致劳工死亡的年龄,男性比全国低了十四岁、女性则低了十九岁。然而,因为石绵在使用的成本上相当便宜,又是工业发展所需的重要原料,纵然有许多调查结果显示石绵危害,但国家并未有相应的措施,导致泉南地区罹患石绵肺和肺癌的人数大量出现。

,日本媒体揭露久保田(クボタ)公司员工集体罹癌事件,起因是由于该公司三位罹患恶性间皮瘤的前劳工联合向公司提告。他们指出,位于大阪附近的兵库县尼崎市工厂(クボタ旧神崎工场)在1957至1970年代,以青石绵为原料製造石绵水泥管,是造成员工罹癌的主因。当时媒体揭露此事件之后,紧接着又有报导指出,该工厂在1978至2005年间总共有七十九位员工死于肺癌或恶性间皮瘤,另有三十四位员工家属及工厂附近的社区居民也因恶性间皮瘤过世。

,久保田公司为了回应受害者的要求,公开石绵使用量及石绵疾病记录;资料显示,至2005年3月为止,久保田位于兵库县尼崎市工厂的员工已有一百零五人死于石绵相关疾病,死亡人数超过该工厂全体员工的10%。之后,日本其他工业城市也纷纷被媒体揭露有石绵工厂附近的居民罹患恶性间皮瘤。此事件震撼日本社会大众,一般被称为「久保田震撼」。

2005年的「久保田震撼」事件让日本社会开始重视石绵的健康危害,不但促使许多公益律师组成律师团对国家提起诉讼 [1] ,并使政府在民间长期的压力下,不得不召开跨省厅会议,商讨如何面对石绵问题;同年12月,举办「石绵问题相关的综合对策(アスベスト问题に係る総合対策)」,彙整各方意见,并于隔年(2006年)2月制定了《石绵健康伤害救济法》。

日本「久保田震撼」:105人死于石绵相关疾病,集体求偿控告国Photo Credit: 今井明(AkiraImai)
「石绵对策全国连络会」于2006年1月举办大会,近二千五百名石绵疾病受害者及家属与会,要求政府对石绵问题提出对策。图片来源:石绵对策全国连络会事务局长古谷杉郎先生提供。
大阪石绵辩护团的诞生

虽然泉南地区很早就有石绵问题,但一直未受到重视。原因之一,是该地区居民大多为韩裔等外来移民,普遍而言社会经济地位较低落;另一原因,是泉南地区的石绵产业多属小型家庭式工厂,自僱自营者与家庭事业工作者居多,许多小雇主本身就是石绵疾病罹病者,一旦发生职业伤病并无目标明确的大厂可作为求偿对象。

「久保田震撼」后,泉南地区的居民与劳工开始重视长期暴露在石绵环境中的健康危害,陆续举办相关的医疗与法律争议问题研究会,并开始寻找因石绵暴露而罹病的受害者。当时许多石绵工厂不是已结束营业,就是自营者或是僱用人数在十人以下的小型企业,赔偿能力相当有限。然而,国家几十年来并未积极对泉南地区的石绵危害提出有效对策,任由损害不断扩大,因此泉南地区的劳工、居民和公益律师团联合组成「大阪石绵辩护团」(大阪アスベスト弁护団),决定对国家提出因石绵受损之国家赔偿诉讼。

从整体的诉讼过程观之,泉南诉讼总共提起了两波诉讼。,原告八人向大阪地方法院提出了国赔诉讼,尔后包含追加起诉,第一波诉讼共有二十六名原告(包含受害劳工、家属及周围居民);提出了第二波诉讼,到2013年大阪高等法院判决时第二波诉讼共有五十八名原告。

第一波诉讼于作出判决,法院于国赔诉讼判决中第一次承认了国家的责任,然而到时第二审判决却逆转,认定并无国家责任。第二波诉讼则于作出判决,大阪地方法院第一审判决再次承认了国家的责任,到了第二审,大阪高等法院的判决也承认了国家的责任。,第一波和第二波诉讼同时上诉到最高法院,最高法院认定了国家须负担国家的责任。

日本「久保田震撼」:105人死于石绵相关疾病,集体求偿控告国
Photo Credit: 社团法人台湾职业安全健康连线
泉南诉讼的意义一、最高法院第一次承认石绵疾病的国家责任

泉南诉讼是最高法院第一次明确承认国家对于因石绵受害的劳工负有国家责任,其判决更指出,纵然国家因经济因素而发展石绵相关产业,但国民生命与健康的保障,乃是国家追求的最高价值,国家为了保障人民的生命、健康利益,有义务适时且适当地行使国家的规制权限。

虽然日本政府在2006年制定《石绵健康伤害救济法》,然而该法却是以国家无责为前提的「救济法」而非「补偿法」。对此,关西地区辩护律师团鎌田律师即指出,在2014年最高法院对泉南诉讼的判决之后,国家应就过去的错误政策进行检讨,重新检视石绵疾病受害者的救济措施与相关防治对策[6]。

二、最高法院认定国家对石绵危害应负有极高比例的责任

不容否认,过去法院对于国家管制权的行使有无违法之判断,向来是採取以下的立场:「衡量立法目的、旨趣,参照权限性质,就具体事件和管制权的不行使是否明显地逸脱了容许限度且明确欠缺合理性,以及管制权不行使和损害之间的关联」。是以,于第一波诉讼中,大阪高等法院认定国家并未违法而无须负担国家责任,其理由即为「关于管制权限行使的时机和样态,乃委由劳动大臣高度专门性的裁量判断」。

然而,最高法院在泉南第二波诉讼的判决中,则採用了一审的见解,认为「从劳基法、劳工安全卫生法的立法目的和旨趣来看,来看,劳动大臣的管制权限必须儘速依当时最新的医学和技术知识做出适合的修正,且须适时并适当地行使」[6]。从而认定国家应负有极重的责任比例。该法院判决中,明确认定国家应负责的範围为所有损害的一半,换言之,国家须负担一半的赔偿责任。

三、国赔诉讼保护对象的扩大

同样于泉南第二波诉讼的判决中,最高法院也认为进出石绵工厂的业者也有石绵暴露风险,因此也是被保护的对象。最高法院依此而认定,「不应只拘泥在该法令直接适用的保护对象,而是应依照其立法旨趣、目的,以慎重决定于损害赔偿责任中应予保护对象的範围。因此,除了石绵工厂的劳工,其他因职务上需求而须于一定期间停留在石绵工厂者,也有可能在该工厂中受到粉尘危害,故亦应使之涵盖于保护对象之中」。

四、人民的健康乃是国家追求的最高价值

其实,泉南诉讼的核心争点乃在于国家经济发展与人民健康之间的拉锯。最高法院认为,虽然早在1958年时,劳动省(厚生劳动省前身)从「关于石绵肺诊断基準研究报告」即已深刻认知石绵工厂劳工罹患石绵肺问题的严重性,然而为了经济发展,并未立刻禁止使用石绵并採取有效的预防措施。最高法院于此判决中,明确揭示其立场:相较于经济发展,人民的健康才是国家应追求的最高价值,并指出「依据宪法和法令,生命与健康为至高的价值,国家为了防止国民生命健康的损害,有迅速且适时适当地行使管制权限的义务」。宣示了人民健康乃是国家追求的最高价值。

五、影响后续的石绵诉讼

除了石绵製造业工作者之外,营造业劳工也是罹患石绵疾病的高风险族群。但因营造业劳工时常更换作业场所,或受僱于不同营造公司,或为无固定雇主的临时工,显然难以对特定雇主求偿。因此,京都地区数十位罹患恶性间皮瘤和肺癌的营造业劳工控告国家与石绵建材製造商。双方之争执与泉南诉讼案类似,京都诉讼案的原告主张,国家早在1971年之前即已得知石绵建材及石绵喷镀法的危害,却未採取适当预防措施,建材製造商也必须对其生产贩售的产品负责。然製造商则予以反驳,主张造成原告疾病的「原因企业」无法明确指认,且原告所举建材与其健康损失之间的因果关係难以确定。

对此,京都地方法院在2016年1月判决原告(劳工)胜诉。京都地方法院认为,国家已知石绵危害却未尽监督之责,而製造商生产的建材有高度可能性导致原告罹病,製造商未标示任何石绵危害警语,因此两者皆须负担赔偿责任;该赔偿责任以其市场占有率作为计算依据。

此一法院判决认定建材製造商须对罹患石绵疾病的营造业劳工负赔偿责任,是日本司法案例的首例。此一认定国家须对罹患石绵疾病的营造业劳工负担赔偿责任的判决,乃是继东京(2012/12)、福冈(2012/12)、大阪(2016/1/22)三个地方法院的判决之后的第四件。

遗憾与未来课题

泉南地区早期聚集着许多石绵工厂,而工厂往往与住家、农田比邻而居,工厂内外常常有许多石绵粉尘,不只是劳工个人,其家属甚至是附近居民,皆长期暴露在石绵粉尘中。就泉南诉讼的结果,最终虽然认定国家负有赔偿之责任,但赔偿的对象却仅限缩于提起诉讼的石绵疾病受害劳工,排除了劳工家属与居住于工厂周围的居民。就此,日本劳动法学界与工会团体则普遍认为,该判决未考量石绵粉尘大量飞散,对附近居民造成的健康危害,乃是此诉讼的遗憾。

最高法院的判决结果于出炉后,厚生劳动大臣在公开向因政府怠惰而使其罹患石绵相关疾病的受害者道歉。日本虽于2006年制定了《石绵健康伤害救济法》,藉以处理石绵问题衍生的补偿责任 。然而,更多尚未提出诉讼的受害者应如何处理,则是日本政府必须继续面对的严峻问题。虽然泉南地区最后一家石绵工厂已于2005年关闭,但因石绵潜伏期可长达四十年,石绵疾病的受害者势必继续出现。有关受石绵暴露的劳工、劳工家属与工厂周遭居民,其健康检查与追蹤、罹病者的补偿救济与治疗,以及仍存在的石绵暴露风险,乃是当前日本政府必须面对的政策难题 [2]。

相关书摘 ▶工业发展史中的致命粉尘:台湾石绵职业病可能在2020-2030年达到高峰


注释

[1] 久保田震撼后,日本律师界组成了「石绵诉讼关东辩护团」及「石绵诉讼关西辩护团」等义务律师团进行石绵相关诉讼。

[2] 虽已有《石绵健康伤害救济法》,然而该法对于石绵被害的认定、相关的低补偿水準等亦是石绵诉讼中的另一项重大问题。

书籍介绍

本文摘录自《致命粉尘:石绵疾病,工业发展史中的职业病风暴》,社团法人台湾职业安全健康连线出版
*透过以上连结购书,《关键评论网》由此所得将全数捐赠儿福联盟。

作者:王荣德、李俊贤、林良荣、彭保罗、黄怡翎、郑雅文、萧汎如、戴国耀、锺佩桦

1994年,法国东部四名高中教师遗孀挺身而起,控诉校方让她们的丈夫暴露于校园里的石绵粉尘而罹患罕见的恶性间皮瘤致死。此事件引起社会关注,法国政府因而通过石绵禁令,同时设立补偿受害者的基金;2005年,日媒揭露知名机械品牌「久保田」的工厂,过去十年间有51名员工死于恶性间皮瘤,甚至连工厂附近的居民也有多人罹病。此事件引爆了人民的愤怒,随即发展成全国性的石绵疾病求偿运动,迄今,国家赔偿诉讼仍在日本各地持续进行着。

过去几十年来,石绵疾病风暴席捲全球,但在台湾,绝大多数人对相关疾病却是毫无概念。石绵所造成的工业及环境污染,穿越时代、跨越区域,持续威胁着劳工与民众的健康。本书分析国内外经验,从石绵疾病的出现,追溯到工业发展,看见政治角力,将牺牲人民的健康视为经济发展的「必要之恶」。当其他国家开始反省过去「罪行」并试图提出补救之道时,台湾呢?

本书透过访谈罹病劳工,从他们身上看到国家的放任与政策的缺席,使得结构性的职业伤病问题转而成为个人疾病问题。面对工业发展史上规模庞大的职业病风暴,作者除了指出制度的缺失,亦提出改革建议,作为后续行动的方向。

日本「久保田震撼」:105人死于石绵相关疾病,集体求偿控告国Photo Credit: 社团法人台湾职业安全健康连线
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